DL Sblocca Cantieri. Al Senato le audizioni delle parti

Il DL Sblocca Cantieri è all’esame del Parlamento. Lunedì 6 maggio si sono svolte le audizioni informali delle parti sociali e di alcuni enti direttamente coinvolti nel tema. Sono stati auditi dalle Commissioni riunite Lavori Pubblici (8.a) e Ambiente (13.a):

Confindustria; CNA nazionale; Confcommercio; Finco; Organizzazioni sindacali; Alleanza delle cooperative; Assoimmobiliare; Confedilizia;  Confartigianato;Corte dei Conti; Ance; Rete delle professioni tecniche; Anci – UPI – Conferenza regioni e provincie autonome;  Inail.

Qui di seguito ne trovate la sintesi. Finco, di cui sono soci Acmi, Anfit, Assites e Unicmi, segnala che sul sito della Federazione sono state inserite riprese video delle audizioni del DL Sblocca Cantieri.

Ø  Audizione rappresentati di Confindustria

L’audizione dei rappresentanti di Confindustria non è stata trasmessa in diretta web, in quanto è stata la prima.

Ø  Audizione rappresentati di CNA Nazionale (Confederazione Nazionale dell’ artigianato e della PMI)

I rappresentanti della CNA hanno fatto presente che si aspettavano qualcosa in più da questo decreto. In particolare hanno detto che non andrebbe a sciogliere i nodi sulla regolamentazione della materia, limitandosi ad interventi mirati, non sempre idonei a conferire un nuovo e più appropriato assetto alla disciplina degli appalti.

Hanno evidenziato che, su alcuni aspetti molto delicati per le piccole imprese si introducono modifiche di carattere peggiorativo, come il ripristino a 40.000 euro dell’affidamento diretto e l’incremento al 50 % della possibilità di subappaltare. In questo nuovo quadro si favoriscono solo le imprese di maggiore dimensioni.

L’elemento di maggiore criticità, a loro parere, è rappresentato dalla riscrittura, per la quarta volta in tre anni, dell’art. 36 del codice, relativo ai contratti sotto soglia. L’eliminazione del recente provvedimento adottato con la legge di Bilancio per il 2019, che aveva ampliato il ricorso all’affidamento diretto e creato molte aspettative tra le piccole imprese, rappresenta un elemento di forte disorientamento per tutti gli operatori. Il nuovo decreto ha modificato nuovamente le modalità di accesso ai contratti sotto soglia e tale atteggiamento del legislatore non solo contribuisce a generare incertezza, ma non favorisce neanche le imprese e le stazioni appaltanti a conformare i propri comportamenti alle previsioni del codice.

Sull’articolo 36 hanno proposto di mettere in campo un tavolo di confronto teso a riscrivere l’articolo e hanno sottolineato la necessità di coinvolgere maggiormente le imprese del territorio. Inoltre hanno evidenziato che l’aspetto del sottosoglia non è regolamentato dalle discipline europee, quindi si può lavorare liberamente al fine di trovare il modo di coinvolgere di più le imprese presenti sul territorio.

Hanno proseguito affermando che un altro aspetto preoccupante è rappresentando dall’ innalzamento del limite del subappalto. Si tratta di un errore che finisce solo per avvantaggiare le imprese prive di struttura organizzativa, facendo ricadere tutte le responsabilità e gli oneri sulle imprese più piccole. Sarebbe opportuno lasciare il tetto del 30%. Si sono detti consapevoli del richiamo europeo sul tema, ma occorrerebbe fare presente all’Europa che l’Italia, per la sue caratteristiche, non può superare la soglia del 30%.

I rappresentanti della CNA hanno anche indicato i punti del decreto che valutano positivamente: come la precisazione che l’affidamento ai soci non costituisce subappalto; l’esclusione della possibilità che un operatore economico possa essere escluso da una procedura di gara quando la causa di esclusione riguardi non già l’operatore medesimo, bensì un suo subappaltatore; l’eliminazione dell’ obbligo di indicazione della terna di subappaltatori in sede di offerta.

Mentre desta molti dubbi la previsione in forza della quale l’operatore economico può essere escluso se la stazione appaltante può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati.  Si tratta di una norma molto incerta e in contrasto con le diposizioni italiane in materia di tributi e fisco.

Hanno affermato che la previsione di un regolamento unico che vada a sostituire tutto l’impianto delle soft law è condivisibile, anche perché l’impostazione basata sulle soft law non è stata in grado di rispondere alle esigenze di chiarezza dei diversi operatori. Però anziché ricorrere ad unico regolamento, hanno proposto di lavorare su regolamenti differenziati.

Si sono soffermati anche sui criteri ambientali minimi, evidenziando che per alcuni settori sono stati individuati criteri troppo rigidi con difficoltà per le stazioni appaltanti soprattutto nel fare le verifiche.

Infine hanno sottolineato l’importanza di coinvolgere, nella riscrittura del codice, anche le associazioni di rappresentanza.

I senatori presenti sono intervenuti per fare alcune domande. In particolare hanno chiesto un opinione della CNA sulla scelta di tornare al criterio del massimo ribasso e se questo non penalizzi le PMI.

Il sen. Santillo (M5S) è intervenuto per ricordare che nel decreto non si parla di massimo ribasso ma di minor prezzo. Ha concordato con la preoccupazione espressa dai rappresentanti della CNA in tema di soglia del subappalto.

I rappresentanti della CNA hanno risposto affermando che per quanto riguarda l’art. 36 sono a favore per il ritorno alla situazione ante decreto.

Si deve alzare il limite dell’affidamento diretto ma regolamentando la situazione.

Sulla questione del massimo ribasso hanno affermato che avere come unico elemento valutativo quello del prezzo per importi così elevati è poco qualificante anche per le stesse imprese.

Infine sul subappalto hanno ribadito la loro contrarietà all’innalzamento della soglia la 50%.

Ø  Audizione rappresentati di Confcommercio

La Presidente di Confcommercio-Imprese per l’Italia Palermo, Patrizia Di Dio, ha affermato l’ apprezzamento di Confcommercio per il decreto sblocca cantieri, soprattutto per l’ obiettivo di rilanciare le infrastrutture nazionali di trasporto, anche se ci sono alcuni profili di criticità legati nello specifico ai rinvii ai procedimenti attuativi, alla mancanza di una lista già nel decreto di opere prioritarie e alla tempistica del regolamento unico. In particolare il passaggio dal vecchio al nuovo regime rischierebbe di rinviare troppo i benefici sui quali le imprese confidano.

Ha proseguito affermando che apprezzano il fatto che il decreto si ponga nella logica di cambiare rotta e che si parli di un nuovo regolamento che sostituisca il precedente sistema ma ci sono perplessità legate alla definizione del periodo transitorio. Infatti si avrà un regolamento tra 180 giorni ma allo stesso tempo si mantengono in vita le linee guida Anac in tutto il periodo transitorio, con la conseguenza che le disposizioni che sono già in vigore condizioneranno i bandi che saranno emanati con la nuova disciplina.

Inoltre ha detto che c’è apprezzamento da parte di Confcommercio per il superamento del rito super accelerato. Però si potrebbe cogliere l’occasione anche per fare una riflessione sul Contributo Unificato che rimane un onere molto gravoso per le imprese.

Infine ha fatto presente che Confcommercio auspica che sia impostata nel sistema una disciplina specifica esclusiva per servizi e forniture che garantisca partecipazione delle piccole e medie imprese attraverso un intervento sull’articolo 51 sui lotti.

Il dott. Giustiniani è intervenuto sul tema dei Servizi sostitutivi di mensa aziendale (sistema dei buoni pasto) ricordando che lui è stato chiamato da Confcommercio ad applicare un principio nel settore pubblico: quello del “chi mangia paga”. Quindi ha detto che Confcommercio ha elaborato tre proposte emendative sul tema.

Prima di illustrarle ha ricordato che il Codice, nel disciplinare i rapporti negoziali di cui è parte una pubblica amministrazione e che comportano un costo per quest’ultima, prevede due tipologie di contratto:

1)    il contratto di appalto, in cui lo schema sinallagmatico presenta una struttura bilaterale (stazione appaltante – appaltatore)

2)    il contratto di concessione, dove lo schema sinallagmatico assume una struttura trilaterale (concedente – concessionario – utente).

Nei buoni pasto però la situazione è diversa. Infatti l’affidamento dei servizi sostitutivi di mensa mediante buoni pasto si configura come un sistema quadrangolare. Nel dettaglio, la stazione appaltante  conclude un contratto di appalto con una società di emissione versando direttamente a quest’ultima il corrispettivo per la fornitura e la gestione del servizio di buoni pasto. La stazione appaltante consegna i buoni pasto così ottenuti ai propri dipendenti secondo quanto previsto dai rispettivi contratti di lavoro e, infine, questi ultimi li spendono presso i pubblici esercizi convenzionati, i quali erogano effettivamente il servizio sostitutivo di mensa. Poi i pubblici esercizi che hanno accettato i buoni pasto ne domandano il rimborso alla società emittente (così chiudendo il rapporto quadrilaterale).

Tale peculiarità di funzionamento del sistema dei buoni pasto e l’esclusione dell’esercente dalla partecipazione al rapporto pubblicistico P.A. – società di emissione, rappresenta una delle cause del corto circuito del sistema. Tale corto circuito si è registrato, in primo luogo, per l’assenza di garanzie a copertura del rischio finanziario che si assume l’esercizio convenzionato nell’accettare il buono pasto da parte del dipendente pubblico. E in questo ambito ricade la prima proposta emendativa di Confcommercio:  estendere l’efficacia della garanzia prevista dagli articoli 103 e 104 del Codice anche ai casi di inadempimento, da parte della società di emissione, del rimborso dei buoni pasto. Tale proposta potrebbe transitare attraverso un intervento emendativo dell’art. 144 del D. Lgs. n. 50/2016.

La seconda proposta emendativa riguarda lo strumento delle penali: al fine di assicurare una maggiore attenzione della società di emissione all’adempimento delle proprie obbligazioni sarebbe ipotizzabile agire sullo strumento delle penali. In altri termini, si tratterebbe di prevedere all’interno del contratto pubblico di appalto penali a carico della società di emissione per il ritardo nei pagamenti delle prestazioni effettuate da parte degli esercizi convenzionati a fronte dell’accettazione dei buoni pasto emessi, rispetto ai termini indicati negli accordi di convenzionamento con i singoli esercizi.

Infine la terza proposta emendativa attiene il momento della gara. Ha ricordato che oggi tra i criteri che sono posti alla base dell’aggiudicazione c’è anche lo sconto, con il risultato che gli sconti richiesti ai pubblici esercizi sono aumentati in maniera drastica, così che questi si vedono costretti a perdere soldi per mantenere i clienti. Per tale ragione la Confcommercio propone di fare gare a costo fisso.

Ø  Audizione dei rappresentanti di Finco

Il direttore generale di Finco, Angelo Artale ha ricordato che rappresenta una Federazione industriale che raggruppa 40 Associazioni e 13.000 Aziende che fanno opere specialistiche e superspecialistiche, quindi il tema del Codice degli appalti è per loro vitale.

Venendo al decreto in esame, ha sottolineato che nel testo ci sono molti aspetti condivisibili e altri meno. Tra questi sicuramente rientra l’aumento del limite del subappalto. Il passaggio dal 30 al 50 percento, anche se rimesso alla valutazione della stazione appaltante (fatto nuovo e positivo), è una decisione non condivisibile perché implica una maggiore possibilità di infiltrazioni malavitose e un abbattimento della qualità delle opere. Ha ricordato che dall’aumento del limite del subappalto sono escluse le SIOS (cioè le categorie superspecialistiche). Queste nel 2014 erano 24 e ora sono passate a 14, se però si riducono ulteriormente diventa inutile escludere le SIOS dal passaggio dal 30 al 50% perché sostanzialmente si aumenta il subappaltabile in maniera esponenziale. Si tratta di un aspetto importante da considerare.

La Dott.ssa Danzi, vice-direttore Finco, ha ricordato che con questo decreto si continua a dare la possibilità ai comuni non capoluogo di essere stazioni appaltanti. Ma per Finco una decisione di questo tipo mal si concilia con la necessità di garantire la qualificazione delle stazioni appaltanti.

Altri dubbi riguardano la possibilità che le commissioni giudicatrici possano essere integrate da membri interni delle stazioni appaltanti e l’abolizione dell’albo dei direttori dei lavori e dei collaudatori per il general contractor. Infatti l’albo esterno rappresenta una garanzia di terzietà e non ha senso eliminarlo.

Ha proseguito evidenziando che Finco ha perplessità in merito alle disposizioni transitorie e che nel regolamento unico ci sono cose non opportune, come la regolamentazione secondaria dei beni culturali che è una materia a sé e dovrebbe continuare ad essere regolata in maniera specifica. Anche gli operatori economici, le SIOS, le Stazioni Appaltanti e i General Contractors dovrebbero essere regolati e qualificati in modo separato.

Inoltre ha fatto presente che da parte di Finco c’è preoccupazione per l’accavallarsi dei provvedimenti (DL 32/19 e DDL Delega per le riforme dell’intero Codice).

Ha proseguito indicando gli aspetti del decreto condivisi da Finco. In particolare l’anticipo del 20% per tutti i tipi di appalto, l’eliminazione dell’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori e il pagamento diretto anche se andrebbe specificato che il pagamento non spetta solo ai subappaltatori ma anche agli altri soggetti quali i prestatori di servizi ecc …

Infine ha fatto presente che andrebbe approfondito l’aspetto dell’innalzamento della soglia per la procedura negoziata a 200.000 euro e che alcune perplessità riguardano il formulario standard per le gare elettroniche.

Il Dott. Poggio  si è soffermato sull’offerta economicamente più vantaggiosa, evidenziando che è stata giustamente ridotta l’applicazione, limitandola ai casi di particolare difficoltà tecnica. Allo stesso modo però si prevede la possibilità di innalzare la soglia. Tale concetto andrebbe analizzato meglio e chiaro.

In tema di subappalto ha chiesto maggiore attenzione alla posizione del subappaltatore che è l’esecutore che anticipa le forniture e il costo della manodopera di propria tasca e che di fatto poi viene lasciato in balia dell’impresa generale. Non è concepibile che la PA, dopo aver scelto un subappaltatore, se ne dimentichi. A tal proposito si potrebbe prevedere che il contratto di subappalto abbia di fatto valenza pubblica attraverso un contratto tipo di subappalto.

Il dott. Setola  si è soffermato sulla modifica della disciplina del calcolo del valore stimato degli appalti aggiudicati per lotti distinti, che prevede che in tali casi sia computato il valore stimato complessivo della totalità dei lotti. Ha affermato che Finco non condivide tale modifica perché vorrebbe dire restringere notevolmente il mercato aumentando i requisiti richiesti agli appaltatori.

Ha proseguito soffermandosi sui lavori in house e sulla loro percentuale affermando che sarebbe opportuno una maggiore trasparenza per capire cosa succede. Inoltre ha detto che Finco auspica che anche per le concessioni autostradali ci sia l’80 e il 20 come in tutti i settori delle concessioni. Non si comprende perché le concessioni autostradali devono essere trattate in modo diverso.

Il Sen. Margiotta (PD) ha chiesto ai rappresentanti di Finco un’opinione sull’eliminazione della terna nei subappalti.

I rappresentanti di Finco hanno risposto affermando di condividere l’eliminazione dell’obbligo di indicare la terna dei subappaltatori.

Ø  Audizione dei rappresentanti organizzazioni sindacali.

Il Dott. Giuseppe Massafra, segretario generale Cigl, ha esordito facendo presente che il decreto, a differenza di quanto proposto in passato, non assolve la funzione di sbloccare quanto necessario all’economia.

Ha destato grande preoccupazione un intervento legislativo che, a suo giudizio, dopo 4 mesi opera un vero e proprio stravolgimento del codice.

Ha osservato che gli interventi avrebbero dovuto agevolare l’applicazione del codice (e non modificarlo), ed ha posto all’attenzione delle commissioni le varie criticità individuate:

1. Non vi è una norma che velocizza gli investimenti;
2. Non emergono interventi che favoriscono l’alleggerimento dei processi burocratici;
3. In riferimento al processo di liberalizzazione del subappalto: è stata elevata ben oltre il 50 % la soglia;
4. E’ stato eliminato l’obbligo di comunicare la terna;
5. E’ stata soppressa la norma che impediva a chi partecipava per la gara dell’affidamento di diventare subappaltante;
6. E’ stata ripristinata la scelta del massimo ribasso;
7. E’ stata innalzata la soglia delle procedure negoziate;
8. E’ difficile distinguere bene la funzione dei controllati da quella dei controllori;
9. E’ stato smantellato il ruolo dell’Anac (che ha condotto ad un indebolimento nella lotta alla corruzione);
10. E’ assente la norma relativa al tema dell’efficientamento della macchina amministrativa (a partire dalla dotazione organica);
11. Non è presente una presa di posizione rispetto all’utilizzo di tecniche e materiali per l’efficientamento energetico.

In riferimento al tema sisma, il dott. Massafra ha fatto presente che restano invariate alcune criticità come l’isolamento di alcune aree, e nello specifico, in relazione al tema di rimozione delle macerie, ha rilevato che una mancata presa di posizione potrebbe tradursi in un aumento delle conflittualità.

In conclusione di intervento, ha sostenuto la necessità di inserire l’obbligatorietà di gara con 3 preventivi ed ha auspicato che tale discussione possa essere utile al fine di modificare dalla radice un impianto normativo che giudica sbagliato e, per certi versi, anche pericoloso.

Il Dott. Andrea Guccello, segretario confederale Cisl, ha denunciato l’assenza di un momento di confronto, di discussione (già richiesto nell’audizione relativa all’indagine conoscitiva nell’ambito della modifica dei contratti pubblici).

Per quanto concerne la precedente audizione, ha rammentato che la Cisl aveva indicato (invano) delle linee direzionali da seguire:

• rafforzare il ruolo dell’Anac rispetto ai contratti pubblici anche al fine di prevenire e contrastare la corruzione,
• Usufruire  del dibattito pubblico;
• rivalutare il tema della centralizzazione e qualificazione delle stazioni appaltanti.

Ha osservato che nel prodotto finale, il cd. “ Sblocca cantieri”, non è presente un elenco di opere da realizzare al fine di rimettere in moto il sistema delle costruzioni, non emerge lo spirito di collegare i paesi al sud dell’Italia, anzi, ci sono due aspetti che devono essere affrontati con delicatezza:

1. L’Ampliamento del subappalto: aumentandolo si aumentano i rischi di infiltrazione (contrari a istituto del subappalto indiscriminato);
2. L’istituto dell’appalto integrato: il quale costituisce una procedura del tutto anomala poiché delega il progetto a puro strumento marginale.

Passando a segnalare i profili di criticità, in primis, ha fatto presente che il governo è stato sensibile in relazione all’art 177 (obbligo per i concessionari di esternalizzare l’80 % delle concessioni), ma desta ancora preoccupazione la tempistica.

Inoltre, ha rilevato che il ruolo e le funzioni dei commissari non stati esplicitati all’interno dello “sblocca cantieri”.

Per quanto riguarda il tema sisma, ha rammentato che ci sono 400 persone che aspettano una stabilizzazione e si trovano in una condizione di continua precarietà.

Ha concluso sollecitando le commissioni a tenere presente degli emendamenti citati all’interno del documento rilasciato.

La Dott.ssa Tiziana Bocchi, segretario confederale UIL, ha rammentato che si è arrivati al codice degli appalti dopo un lungo lavoro congiunto ai gruppi parlamentari durante il quale erano stati fissati tre obiettivi comuni:

1. tutela del lavoro (clausole sociali, salari tutelati, sicurezza sul lavoro);
2. lotta alla criminalità organizzata (ruolo dell’Anac fondamentale come garante);
3. crescita e sviluppo del paese (necessario un grande sistema di infrastrutture).

Obiettivi che, se perseguiti, avrebbero dato vita ad un circuito composto dal binomio tutela del lavoro e sviluppo economico.

La Dott.ssa ha segnalato che a lavoro concluso il risultato ottenuto non è stato quello auspicato, ma alcuni elementi sono stati comunque ritrovati nel codice.

In particolare, ha rilevato che ci troviamo in un contesto in cui sembra che siano venuti meno tutti gli obiettivi: viene dato potere alle gare al massimo ribasso (lo strumento di massima non tutela del lavoro); non vengono previsti tempi più celeri, non è più facile distinguere il ruolo di controllato e controllore.

Concludendo, ha invitato le commissioni a riflettere sull’approccio che è stato dato, di netta contraddizione rispetto a quel codice appalti del 2017, ed ha segnalato l’anomalia di un confronto basato su discussioni sporadiche.

Il Dott. Enzo Pelle, segretario aggiunto FILCA, ha esordito affermando che il settore dell’edilizia è rimasto ai margini delle politiche industriali italiane.

Ha rammentato le diverse criticità, sollevate già in passato da Filca, in merito all’oggetto di discussione:

1. La difficoltà delle imprese edili di resistere al mercato italiano (le uniche imprese resistenti sono quelle che lavorano all’estero e non sono stati previsti neanche interventi di tipo finanziario come la cassa di depositi e prestiti);
2. La presenza di un’ombra di stazioni appaltanti che nessuno conosce (in relazione al tema del numero delle stazioni appaltanti e centrali di committenza);
3. La previsione di centralizzazione riguarda solo gare di forniture di servizi;
4. Il maggiore potere che si sta dando alle stazioni appaltanti molto piccole;
5. La gestione delle opere di tipo formale, e non sostanziale.

Ø  Audizione dei rappresentanti di Alleanza delle cooperative.

Il Dott. Venturelli, segretario generale Confcooperative, in relazione al decreto sblocca cantieri, lo ha definito come un provvedimento che prova a far ripartire in modo più snello le procedure legate agli appalti. Nello specifico, dopo aver definito le misure verso le quali Confcooperative si è dichiarata contraria (massimo ribasso e istituto della rotazione o del sorteggio), ha elencato i provvedimenti valutatati positivamente:

• Offerta economicamente più vantaggiosa (garantisce più qualità e non alimenta dumping contrattuale);
• Suddivisione della congrua dimensione in lotti;
• Certezza dei tempi precisi di progettazione e aggiudicazione;
• Procedure che riducono il contenzioso strumentale.

In relazione alla questione delle stazioni appaltanti e qualificazione, ha precisato che non è possibile maturare osservazioni in merito poiché legato al tema delle autonomie e ripartizione fra i livelli istituzionali.

Successivamente ha preso la parola l’Avvocato Iengo, servizio legislativo di Confcooperative, il quale ha fatto presente che le misure contenute nel decreto mirano ad eliminare alcune complicazioni come il limite al subappalto, il divieto assoluto di affidamento congiunto di prosecuzione, il superamento della frammentazione della normativa di attuazione.

A queste novità positive ha aggiunto la semplificazione della procedura di gara e la semplificazione dei consorzi stabili (i quali dovrebbero anche essere estesi ai contratti relativi ai beni culturali, a suo avviso).

Passando alle criticità registrate, ha rilevato che desta preoccupazione il ritorno al sistema del massimo ribasso, il quale rischia di produrre solo velocizzazioni del momento dell’affidamento con conseguenti rischi per la fase realizzativa e per la qualità dell’occupazione. Inoltre, rimanendo nel tema dell’offerta economicamente più vantaggiosa, allo scopo di prevenire abusi in materia di servizi aggiuntivi, ha segnalato la necessità di estendere il meccanismo previsto nel decreto del 2017, anche ai servizi e non solo alle opere.

Ha segnalato un’anomalia anche in relazione alla revisione della disciplina di esclusione automatica delle offerte anomale la quale sembra poco adeguata e potrebbe portare potenzialmente ad un ritorno agli accordi di cartello.

Altri temi che hanno suscitato dubbi sono stati la soppressione del limite del 30 % del peso del prezzo, in caso di utilizzo del metodo dell’offerta economicamente più vantaggiosa, e la disciplina dei contratti sottosoglia. Quest’ultima presenta ancora incertezze: ha chiarito che il principio di rotazione non si applica a tutti gli appalti sottosoglia, ma dall’altra parte ha proposto la sufficienza della motivazione della stazione appaltante per il reinvito sia del precedente affidatario sia dell’invitato non aggiudicatario.

Inoltre, per quanto riguarda i servizi sociali, anche affidati in concessione, ha rilevato l’incompatibilità con il principio di rotazione (alla luce del principio del gold plating rispetto alla norma europea che per i servizi di contenuto sociale sottosoglia non pone limiti per l’affidamento).

In relazione alla disciplina delle clausole di esclusione, ha rilevato che sarebbe utile riflettere su un’eventuale passo indietro mediante il quale l’atto in positivo, non in definitivo, sia un atto di accertamento in senso stretto e abbia efficacia esecutiva.

Concludendo, l’Avv. Iengo, ha ribadito che sarebbe utile ricorrere all’istituto del sorteggio nel minor numero di casi possibili (al fine di non svilire la qualificazione degli esecutori) ed ha auspicato il ripristino dell’utilizzo dell’incentivo del 2% per il personale tecnico della p.a. (utile a ridurre i rischi relativi alla carenza di qualità della progettazione delle opere pubbliche).

A cura della dott.ssa G. Dagostino

Ø  Audizione dei rappresentanti di Assoimmobiliare

I rappresentanti di Assoimmobiliare hanno detto di condividere molti aspetti del decreto.

In particolare l’articolo 5 recante norme in materia di rigenerazione urbana, che modifica l’articolo 2-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380, trasformando la facoltà prevista per le regioni e le provincie autonome di Bolzano in un obbligo. In questo modo si eliminano alcune incertezze interpretative, si fa salvo l’esistente e si consente di perseguire gli obiettivi di riduzione del consumo del suolo.

Il secondo punto evidenziato da Assoimmobiliare è rappresentato dalla norma, prima presente nel decreto crescita, relativa alle semplificazioni in materia di edilizia privata. Però sarebbe opportuno rintrodurre il meccanismo del silenzio assenso ai fini del rilascio delle autorizzazioni.

Infine i rappresentanti di Assoimmobiliare hanno evidenziato la necessità di avere tempi certi per l’impugnativa dei titoli edilizi. Hanno ricordato che oggi c’è molta incertezza: infatti accade che la giurisprudenza precisa che i titoli edilizi possono essere impugnati entro 60 giorni dall’ultimazione dei lavori, perché è solo da questo momento che il terzo avrebbe la piena conoscenza del contenuto del titolo. Ma una tale interpretazione produce un effetto distorsivo: perché all’accertamento del giudice segue l’obbligo di demolizione di un fabbricato ormai realizzato. Questo spesso comporta anche fenomeni di fallimento delle imprese costruttrici e opere che non verranno più ridotte in pristino perché l’impresa non è più in grado di effettuare la demolizione essendo fallita ed essendo ormai il cantiere chiuso.

Il problema si risolverebbe attraverso adeguate forme di pubblicità: infatti se si inizia la realizzazione di un cantiere adottando idonee forme di pubblicità non è necessario attendere l’ultimazione dei lavori per avere conoscenza che in quel luogo si sta costruendo e per presentare eventuali impugnazioni. Quindi Assoimmobiliare propone di introdurre nel decreto una norma relativa alla pubblicità: ad esempio si potrebbe prevedere che i comuni pubblichino nell’albo pretorio informatizzato il titolo edilizio e i relativi elaborati progettuali, altresì si potrebbe prevedere l’apposizione di cartelli di cantiere che oltre ad indicare gli estremi del titolo edilizio riportino anche gli estremi della pubblicazione online del titolo, e quindi prevedere che la conoscenza legale in capo ai terzi del titolo edilizio maturi dall’apposizione di questo cartello di cantiere.

La Sen. Nugnes (M5S) si è soffermata sulla questione relativa all’art. 5 del decreto, che modifica l’art. 2 bis. Ha ricordato che il Consiglio di Stato in una sentenza del 2017 ha fatto una specifica sulla materia facendo decadere le giuste preoccupazioni rispetto agli abbattimenti e le ricostruzioni per quanto riguarda edifici che avevano una diversa distanza rispetto a quanto stabilito dall’art. 9 della legge 1444. In particolare nella sentenza viene specificato che

per le nuove costruzioni, relative ad abbattimenti e ricostruzioni, non si è tenuti a mantenere il limite dell’articolo 9. Quindi con questa sentenza verrebbe meno la necessità di intervenire con l’ articolo 5 del decreto.

Il rappresentante di Assoimmobiliare ha replicato facendo presente che si tratta di una sentenza, che quindi non assurge a livello di legge. Quindi resta necessario un chiarimento da parte del legislatore.

Ø  Audizione dei rappresentanti di Confedilizia

Il Presidente di Confedilizia,  Giorgio Spaziani Testa, ha affermato che il decreto in esame rappresenta un provvedimento importante per il tentativo di sbloccare i tanti cantieri pubblici e che c’è la necessità di migliorare la normativa per lo sviluppo del nostro paese. Forse si sarebbe potuto cogliere l’ occasione anche per fare alcuni interventi per sbloccare i tanti cantieri privati che potrebbero nascere se ci fosse una spinta maggiore da parte del legislatore.

Ha ricordato che l’Italia ha un patrimonio immobiliare notevolissimo, 75 milioni di unità: se si favorisse una maggiore possibilità di intervento su questi beni che sono spesso datati e sono bellissimi, borghi e centri storici, si avrebbe sia un miglioramento estetico sia un miglioramento della sicurezza.

Ha poi lasciato la parola all’avvocato Alessandra Quattrini.

L’ Avv. Alessandra Quattrini ha fatto presente che Confedilizia ha alcune perplessità sulla modifica all’art. 36 comma 2 lettera b per i contratti sottosoglia. Perché va a penalizzare le piccole imprese. Invece occorrerebbe avere maggiore attenzione per la concorrenza e per la partecipazione delle imprese di piccole dimensioni.

Sempre sull’articolo 36 ha detto che prevedere come regola generale il minor prezzo sia per gli appalti di lavori che per quelli di servizi e forniture non permette una valutazione e una scelta congrua dell’aggiudicatario.

Ha proseguito soffermandosi sulla disciplina dei criteri di aggiudicazione dell’appalto. Il decreto elimina il tetto del 30% per il punteggio economico ai fini dell’individuazione del rapporto qualità/prezzo. Ma per Confedilizia non prevedere una soglia lascia troppa discrezionalità alle stazioni appaltanti. Quindi questo aspetto andrebbe rivisto.

In tema di consorzi stabili, ha detto che Confedilizia condivide la modifica con cui si precisa che quando i consorzi stabili eseguono la prestazione tramite i consorziati indicati in sede di gara ciò non costituisce subappalto. Invece ha alcune perplessità sul fatto che per la qualificazione dei consorzi stabili si rinvia al regolamento di cui all’art. 216 comma 27 octies. Perché in questo modo si pone il problema di capire cosa succederà prima che venga adottato il regolamento. Cioè non si capisce quali norme dovranno essere applicate per la qualificazione dei consorzi prima dell’adozione del regolamento.

Ha proseguito affermando che sorgono perplessità anche per la modifica dell’art. 84 comma 4 relativo alla dimostrazione dei requisiti ai fini della qualificazione SOA. Nel decreto si prevede che i lavori compiuti negli ultimi 15 anni valgono ai fini della qualificazione, ma forse l’estensione a 15 anni è eccessiva.

In tema di appalti sottosoglia, ha ricordato che è stato modificato l’ art. 36 comma 5 relativo alla verifica dei requisiti generali. Si prevede che questi possono essere verificati della stazione appaltante successivamente all’esame dell’offerta tecnico – economica. Sicuramente si tratta di una modifica introdotta per semplificare le procedure ma in questo modo si rischia che la stazione appaltante, una volta individuato l’aggiudicatario, esamini i requisiti in maniera superficiale.

Si è anche soffermata sui motivi di esclusione dalla partecipazione alla gara, evidenziando che nel decreto si prevede che l’operatore economico possa essere escluso se la stazione appaltante può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati. Ma in questo modo si lascia ampia discrezionalità alla stazione appaltante e si rischia di avere molto contenzioso. Inoltre per le violazioni non definitivamente accertate non si fa riferimento alla gravità delle violazioni. Anche questo non è condivisibile.

Infine si è soffermata sulla scelta di utilizzare un regolamento unico per dare attuazione al Codice. Scelta condivisa da Confedilizia anche se la norma è stata posta male perché si lasciano eccessivi spazi alle linee guida.

La Sen. Nugnes (M5S) rivolgendosi al  presidente di Confedilizia ha ricordato che in parlamento sono in discussione alcuni provvedimenti sul consumo del suolo.

Si è poi soffermata sulla questione relativa alla verifica dei requisiti successiva all’aggiudicazione, chiedendo se secondo Confedilizia con la verifica successiva c’è un risparmio di tempo.

L’ Avv. Alessandra Quattrini ha risposto affermando che sicuramente c’è stata un’accelerazione dei tempi con l’eliminazione dell’impugnazione immediata delle ammissioni e delle esclusioni, però non è detto che questo risparmio di tempo venga garantito anche dal controllo successivo.

Il Presidente di Confedilizia,  Giorgio Spaziani Testa ha replicato alla senatrice affermando che è a conoscenza dei provvedimenti in materia di consumo del suolo però ha evidenziato che c’è urgenza per l’ economia italiana di favori interventi sugli immobili privati.

Ø  Audizione dei rappresentanti di Confartigianato

Il Vice Presidente di Confartigianato Marco Granelli, ha affermato che il decreto va nella direzione giusta per risolvere alcune criticità più immediate del Codice degli appalti che penalizzano le piccole imprese anche se c’è ancora molto da fare per realizzare un sistema di regole semplici accompagnate da controlli efficaci, per rilanciare gli investimenti e far ripartire il settore delle costruzioni.
Tra le novità che recepiscono le sollecitazioni mosse in più occasioni da Confartigianato, ha segnalato l’abolizione del sistema della soft law ed il rinvio ad un Regolamento unico. Si tratta di una scelta utile per consentire alla Pubblica amministrazione e alle imprese di operare nella certezza delle regole.
Confartigianato giudica in modo positivo anche l’innalzamento a 200.000 euro della soglia minima per assegnare gli appalti con procedura negoziata. Invece nutre delle perplessità  sull’eliminazione della procedura negoziata previgente nella soglia intermedia fino a 1 milione di euro, poiché ostacola il principio dell’affidamento degli appalti a chilometro zero. A questo proposito, il Vice Presidente di Confartigianato ha confermato la richiesta di una norma che consenta l’attuazione della filiera corta per valorizzare il lavoro delle piccole imprese sul territorio e ha proposto di riservare una quota di appalto per le micro e piccole imprese per riequilibrare il gap esistente tra le imprese più grandi e le PMI.

Ha affermato che Confartigianato condivide anche la modifica dei requisiti per la partecipazione alle gare da parte dei consorzi.

Per quanto attiene alle cause di esclusione, ha detto che viene visto in modo positivo l’eliminazione della possibilità che un operatore economico possa essere escluso da una procedura di gara quando la causa di esclusione riguardi non già l’operatore medesimo, bensì un suo subappaltatore, mentre non si condivide la norma che prevede che l’operatore economico possa essere escluso se la stazione appaltante può adeguatamente dimostrare che lo stesso non ha ottemperato agli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali non definitivamente accertati. Perché si tratta di un eccesso di discrezionalità affidato all’ente appaltante

Ha proseguito affermando di condividere la decisioni, in tema di subappalto, di innalzare il limite al 50%, di eliminare l’indicazione preventiva della terna e di consentire l’affidamento anche a imprese che abbiano partecipato alla gara.
Positiva anche la valutazione sulle misure per accelerare la ricostruzione pubblica nelle Regioni colpite dagli eventi sismici del 2016 e 2017 e le disposizioni che introducono semplificazioni e razionalizzazioni nella normativa vigente, soprattutto in materia di Testo Unico per l’edilizia.

Il sen. Campari (L-SP-PSd’Az) é intervenuto sul tema della soglia chiedendo ai rappresentanti di Confartigianato se sono a favore dei 15 invitati lasciando l’assegnazione indiretta a 200.000 euro.

Il Vice Presidente di Confartigianato ha risposto che questa sarebbe la soluzione ideale.

Il sen. Santillo (M5S) ha domandato a Granelli se non ritenga che la procedura aperta sopra i 200.000 euro sia comunque un modo per aumentare la concorrenza.

Il Vice Presidente di Confartigianato ha risposto affermando che il fatto di aprire a chiunque la possibilità di partecipare alle gare vorrebbe dire mettere in difficoltà le imprese locali.

Ø  Audizione della Corte dei Conti

Il Dott. Angelo Buscema, Presidente della Corte dei Conti, nel rendere la propria audizione sul disegno di legge di conversione del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32, relativamente al Capo inerente le modifiche al Codice dei contratti, ha rimandato, per gli aspetti più generali relativi alla complessa materia dei contratti pubblici, ai contenuti ed alle conclusioni di cui alla documentazione depositata in sede di audizione sul Codice dei contratti, documentazione che costituisce il necessario punto di partenza per l’analisi odierna.

Regolamento unico di attuazione e di esecuzione delle disposizioni contenute nel Codice dei contratti. Il testo del decreto-legge consta di 30 articoli, divisi in tre distinti Capi, rispettivamente recanti norme in materia di contratti pubblici, di accelerazione degli interventi infrastrutturali e di rigenerazione urbana; disposizioni relative agli eventi sismici della Regione Molise e dell’Area Etnea; disposizioni relative agli eventi sismici dell’Abruzzo nell’anno 2009, del centro-Italia negli anni 2016 e 2017 e nei Comuni di Casamicciola Terme e Lacco Ameno dell’Isola di Ischia nell’anno 2017. Oggetto della odierna audizione sono le disposizioni contenute nel Capo I; sulle disposizioni di carattere speciale relative alle zone colpite dagli eventi sismici, la Corte dei Conti si pronuncerà nelle sedi proprie del controllo quando a dette disposizioni sarà data applicazione. Probabilmente, la novità più rilevante, sotto il profilo sistematico, è la previsione dell’adozione di un regolamento unico di attuazione e di esecuzione, che ricomprenda anche tutti gli atti applicativi del Codice fino ad ora adottati. Fin dalla sua nascita il Codice del 2016 ha rinviato, per la definizione della normativa sui contratti, alla successiva emanazione di altri atti di varia caratura normativa: linee guida e svariati altri decreti ministeriali. Complessivamente, si tratta di circa 50 atti attuativi ricompresi in varie tipologie, destinati a sostituire il precedente regolamento (d.P.R. n. 207/2010): 14 decreti del Ministro delle infrastrutture e trasporti; 15 atti dell’ANAC; c) 6 dPCM; d) 15 decreti di altri Ministri. Peraltro, molti dei previsti strumenti attuativi del nuovo Codice non sono stati ancora emessi e due degli elementi di maggior novità – il sistema di qualificazione delle stazioni appaltanti, con contestuale riduzione del loro numero, da un lato, e il sistema di rating di impresa, dall’altro verso – non sono ancora operativi. Tale mancata attuazione, peraltro, ha pesato sul perseguimento degli obiettivi più ambiziosi, nonché condivisibili, del Codice: migliorare la qualità del public procurement attraverso il potenziamento delle fasi di programmazione e progettazione, l’ampliamento dei margini di discrezionalità delle stazioni appaltanti, l’introduzione di criteri di aggiudicazione articolati, anche tesi a promuovere valori ambientali, sociali e d’innovazione, favorendo l’implementazione di un processo di riorganizzazione delle stazioni appaltanti nella prospettiva della loro riduzione numerica e maggior qualificazione, così da creare buyer pubblici professionalmente adeguati a utilizzare i nuovi e complessi strumenti del public procurement. Parimenti inattuato è il secondo elemento centrale del Codice, il c.d. sistema del rating di impresa, finalizzato nell’ottica del legislatore, a migliorare la fase dell’esecuzione dei contratti da parte degli operatori, attraverso incentivi di tipo reputazionale. Infine, può valutarsi positivamente l’ipotesi del ritorno alla concentrazione in un unico testo regolamentare di tutte le disposizioni attuative del Codice, al fine di restituire chiarezza ed omogeneità di regole all’interprete ed all’operatore.

Brevi considerazioni sulle altre modifiche contenute nel decreto-legge n. 32 del 2019. Le nuove modalità di affidamento per i contratti sotto soglia sembrano riconducibili all’esigenza di accelerare e semplificare l’affidamento delle commesse pubbliche di minor valore. La modifica che concerne il subappalto era necessaria in relazione alla lettera di messa in mora della Commissione europea. Sull’argomento, rinviando ad altra sede per una esaustiva valutazione sulla rispondenza delle misure rispetto alle richieste avanzate dalla Commissione Europea, ci si limita a rilevare che l’elevazione del tetto della soglia dal 30 al 50 per cento, potrebbe non essere sufficiente, restando, comunque, un limite al subappalto che la Commissione ha ritenuto illegittimo. Al fine di velocizzare le procedure di aggiudicazione, sono state introdotte modifiche al criterio di aggiudicazione per gli appalti sotto soglia: è stata, infatti, eliminata la propensione per quello dell’offerta economicamente più vantaggiosa e restituita maggiore rilevanza a quella del massimo ribasso, che non comporta valutazioni discrezionali legate alla tecnicità dell’offerta. Parimenti, viene eliminato il limite del 30 per cento al valore del punteggio economico nelle ipotesi di aggiudicazione con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa. Tali modifiche, pur nel condivisibile intento di semplificazione, presentano possibili rischi connessi sia alla diminuzione di qualità del prodotto, che non viene più premiata adeguatamente (essendo sufficiente che lo stesso risponda alle minime specifiche tecniche previste dalla legge di gara), sia alla possibile strumentalizzazione della procedura concorsuale.

Conclusioni. La complessità del quadro normativo risente anche delle continue modifiche dello stesso, anche laddove queste – come nel caso del ritorno al Regolamento unico di attuazione ed esecuzione – siano animate proprio da esigenze di semplificazione. In aggiunta a quanto osservato, si ribadisce la necessità di un programma di rafforzamento, professionalizzazione e specializzazione delle risorse umane interne alle pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti, in particolare per le figure tecniche. Inoltre, si rileva, ancora una volta, come nell’attuale prassi amministrativa sia limitata l’attenzione alla qualificazione della spesa pubblica per opere, servizi e forniture, così da garantire che l’uso delle risorse pubbliche sia non solo legittimo ma anche proficuo. L’attenzione degli operatori del settore è prevalentemente incentrata sulla fase di selezione del contraente mentre appare limitata la riflessione in ordine alla valutazione ex ante delle finalità cui mira l’opera pubblica ed i bisogni che si intendono soddisfare attraverso di essa, al controllo concomitante e al controllo ex post dell’avvenuto perseguimento di tali obiettivi. Infine, si demanda alla valutazione parlamentare la possibilità di una valorizzazione della funzione di controllo intestata alla Corte dei Conti, in termini di prossimità e concomitanza, anche al fine di offrire maggiore certezza e tempestività all’azione amministrativa nel settore.

Il Sen. Margiotta (Pd) ha asserito che, ancora una volta, il decreto Sblocca cantieri trascura il tema della qualificazione delle stazioni appaltanti. Ha voluto sapere se il tutto sarà ancor più patologico nella fase transitoria che impatterà sulle microstazioni appaltanti che non avranno strumenti conoscitivi e qualitativi per affrontare le nuove sfide.

La Senatrice Gallone (FI-BP) ha ritenuto che la complessità della materia dei contratti pubblici dovrebbe essere semplificata ed è ormai indifferibile un programma di specializzazione delle risorse umane e dei tecnici presenti negli uffici delle pubbliche amministrazioni che operano nel settore degli appalti. E’ necessario procedere all’aggregazione delle stazioni appaltati ed è molto importante la verifica del raggiungimento degli obiettivi. Infine, la scelta del contraente e la qualificazione della spesa pubblica dovrebbero avere lo stesso valore.

Il Dott. Angelo Buscema, nel replicare alle considerazioni dei senatori, ha specificato che il regolamento deve essere attuato in tempi brevi e non è plausibile il vuoto normativo nel passaggio da un sistema ad una altro. Bisogna dare regole certe e durature in quanto i cambi normativi creano smarrimento negli operatori. Ha concluso ritenendo necessaria la distinzione tra le realtà dei piccoli comuni rispetto a quelle più grandi.

Ø  Audizione dei rappresentanti dell’Ance

Il Dott. Edoardo Bianchi, Vice Presidente dell’ANCE con delega alle opere pubbliche, ha evidenziato le priorità per un Paese che ha a cuore la sicurezza e il benessere sociale dei cittadini: infrastrutture efficienti, scuole sicure, città intelligenti e sostenibili, modelli abitativi capaci di rispondere alle nuove esigenze sociali, nuovi spazi urbani pensati per migliorare la vita di chi ci abita e ci lavora. Nel settore dell’edilizia chiude almeno un’impresa al giorno. Gli aspetti strategici dell’edilizia sono: risorse e regole. Nell’ultimo anno c’è stato un -4% di impiego delle risorse altresì, nel corrente anno, vi è un incremento del 5%. Vi sono inoltre molti timori legati alle decisioni del Governo sull’ Iva.

Ha espresso apprezzamento per l’approvazione dei decreti-legge “Sblocca cantieri” e “Crescita” che, insieme al recente Documento di Economia e Finanza, rappresentano, finalmente, un primo segno tangibile della volontà di mettere il settore delle costruzioni al centro dell’agenda politica ed economica del Paese. Allo stesso tempo, ha espresso preoccupazione rispetto alle misure finora adottate, che rischiano di essere insufficienti per raggiungere gli obiettivi soprarichiamati. Il decreto, infatti, non risolve alla radice le grandi criticità che impediscono il rapido utilizzo delle risorse stanziate e rappresenta più un correttivo all’attuale Codice degli appalti che un provvedimento “sbloccacantieri”. Mancano interventi sui processi autorizzativi dei progetti, sulle autorizzazioni ministeriali, mancano tempi perentori per ogni fase decisionale e per il trasferimento delle risorse, al fine di ridurre drasticamente i tempi morti, quelli che la Presidenza del Consiglio chiama “tempi di attraversamento” e che raddoppiano i tempi di realizzazione delle opere pubbliche in Italia.

E’ necessario velocizzare la fase a monte della gara, non sacrificare i principi di correttezza, trasparenza, concorrenza e legalità, istituzionalizzando il super-commissario “modello Genova” che può derogare a tutte le procedure di appalto previste dal Codice. Ha inoltre ribadito l’importanza di adottare rapidamente misure indispensabili per far partire le opere urgenti per la messa in sicurezza del territorio, per le città e per realizzare le tante infrastrutture che servono al Paese.

L’Italia ha assoluto bisogno di una politica industriale di settore per sviluppare le infrastrutture di cui necessita. Anzitutto, le risorse. Queste ultime possono essere anche limitate, ma devono essere certe e ben definite, grazie ad una programmazione pluriennale stabile nel tempo e al rispetto degli impegni assunti. In secondo luogo, occorre superare la sindrome del “blocco della firma”, che attanaglia la pubblica amministrazione. Un vero “sbloccacantieri” dovrebbe prevedere misure più stringenti per porre fine alla c.d. “burocrazia difensiva”. In questo senso, sarebbe opportuna anzitutto una rivisitazione del reato di abuso di ufficio, affinché smetta di essere più conveniente il “non fare” rispetto al “fare”. Inoltre, occorre cogliere l’occasione per ridisegnare la responsabilità erariale dei pubblici funzionari, ad esempio attraverso la tipizzazione delle presunzioni di assenza di colpa grave (ed escludendola in ogni caso, in presenza di sentenze riformate tra vari gradi di giudizio, e comunque ogni volta che il pubblico funzionario dia specificamente conto, nella sua decisione, di aver agito in adempimento di circolari, linee guida, bandi tipo MIT/ANAC o sentenze); ciò fatto salvo che la Corte dei Conti dimostri la mala fede o il dolo. E’ essenziale, poi, migliorare la qualificazione delle imprese, per garantire la par condicio nella competizione e tutelare l’interesse pubblico a vedere opere concluse e non solo appaltate. In questo ambito, è necessario che in sede SOA, accanto al fatturato, siano previsti criteri di natura qualitativa e reputazionale. Occorre, in aggiunta, intervenire sull’istituto del subappalto, per allinearlo alla disciplina comunitaria, come richiede l’Europea. Il decreto “sblocca-cantieri”, invero, non prevede un pieno superamento dei rilievi evidenziati nella procedura di infrazione al Codice avviata lo scorso gennaio, rilievi che devono essere risolti, per rendere il subappalto effettivo strumento di crescita per le PMI. Altro tema è quello della crisi d’impresa, che ormai dilaga nel settore delle infrastrutture, producendo effetti fortemente distorsivi nel mercato. Il decreto “sblocca-cantieri” è intervenuto solo parzialmente sul tema, vietando la partecipazione alle gare delle imprese fallite.

Sul fronte della rigenerazione urbana, la semplificazione degli interventi strutturali in zona sismica e, in minor misura, l’obbligo per le Regioni di introdurre deroghe al DM 1444/1968 in materia di distanze, altezze e densità nonché disposizioni sugli “standard urbanistici” rappresentano un primo segnale positivo anche se alcuni correttivi, da introdurre nel corso dell’esame parlamentare, potrebbero migliorarne l’efficacia. Inoltre, occorre prevedere l’inserimento di una norma sull’interesse pubblico della rigenerazione urbana. Da ultimo, in merito alle misure per la ricostruzione delle zone terremotate del Centro Italia, l’Ance condivide le scelte adottate dal Governo che potranno contribuire a dare slancio ad un processo di ricostruzione che, a quasi tre anni dal primo evento sismico, vede risultati ancora molto limitati e lontani dal soddisfacimento del fabbisogno complessivo. In particolare, l’Ance esprime apprezzamento per la norma di semplificazione del processo di scelta dell’impresa esecutrice dei lavori privati, che, tuttavia, non pregiudica l’individuazione, da parte dei soggetti privati, di criteri di selezione ulteriori rispetto a quelli previsti dalla disciplina vigente, al fine di scegliere imprese che offrano maggiori garanzie sulla realizzazione degli interventi. È necessaria una razionalizzazione e un accorpamento delle stazioni appaltanti. Le procedure negoziate possono permettere un rapido impiego delle risorse. L’appalto integrato non deve essere più utilizzato sul progetto preliminare, in quanto su quest’ultimo vi è stato un uso distorto del sopracitato istituto, ma sul progetto definitivo.

Il Sen. Margiotta (Pd) ha richiesto maggiori chiarimenti sull’appalto integrato.

La Senatrice Nugnes (M5) ha voluto delle delucidazioni sugli appalti minori.

La Senatrice De Petris (Misto, LeU) ha rilevato che il problema della qualificazione delle imprese si scontra con il massimo ribasso. L’introduzione delle norme sui commissari straordinari alimenta solamente l’incapacità della Pubblica amministrazione. Ha infine espresso la considerazione secondo cui in Italia l’appalto integrato non è stato adeguatamente applicato.

Il Sen. Ferrazzi (Pd) ha chiesto ulteriori approfondimenti sulla questione della rigenerazione urbana.

Il Sen. Santillo (M5) ha voluto un parere sulla soglia del 20%

Il Dott. Edoardo Bianchi ha replicato sostenendo che il 20% è un numero tirato fuori dalla Legge 55/1990 e che quasi tutti i prezziari delle stazioni appaltanti italiane non hanno la stessa redditività. Vi sono dei prezzi dove il 20% neanche si sfiora.

Rigenerazione urbana. Sarebbe opportuno esortare le Regioni ad intervenire su questo tema in quanto rappresenta la vera partita del futuro.

Qualificazione imprese. L’ Ance ha proposto che le imprese venissero valutate non solo con criteri quantitativi ma anche qualitativi. Non bisogna premiare solo chi fattura di più.

Ø  Audizione dei rappresentanti di Rete delle Professioni tecniche

L’Ing. Armando Zambrano, Coordinatore della della Rete delle Professioni Tecniche, ha sottolineato come il Decreto-legge Sblocca Cantieri sia un provvedimento complesso e come intervenga in maniera troppo limitata e parziale sul Codice degli appalti.  La questione dell’organizzazione della Pubblica Amministrazione è caratterizzata da risorse umane scarse, anziane e da poche unità che abbiano competenze tecniche. L’appalto integrato potrebbe servire se fosse un sistema accettabile ed efficiente. Altresì, ha denotato che chi ha redatto il decreto-legge nutre dei forti dubbi sul definire l’appalto integrato come una soluzione. Un progetto di qualità è l’unico modo per fare interventi di qualità. Le progettazioni hanno dei loro tempi e allora bisogna mettere nelle condizioni le amministrazioni e i progettisti di svolgere le loro attività nelle modalità e nelle tempistiche giuste. Ad oggi, il processo di realizzazione dell’opera pubblica risulta indefinito e insicuro. È giusta l’eliminazione della soft law ma bisogna fare un unico regolamento. Ciò che non piace è invece l’eliminazione del limite del punteggio nel caso dell’offerta economicamente vantaggiosa relativo all’offerta economica.

Sisma: le norme vanno nella logica di una semplificazione procedurale ma restano sospese alcune questioni che vanno affrontate. Ha valutato positivamente le norme che consentono ai Comuni di lasciare i contributi nei casi di fabbricati inagibili e sarebbe opportuno definire delle linee guide con le unità d ricostruzione affinchè i Sindaci abbiano un riferimento si da poter intervenire con serenità, tempestività ed efficacia.

Ø  Audizione dei rappresentanti del ANCI, UPI e della Conferenza delle Regioni e provincie autonome

Nicola Alemanno, Sindaco di Norcia e in rappresentanza dell’ANCI, ha avanzato la necessità dell’abrogazione delle Linee guida dell’Anac e di un ritorno al regolamento unico. Sarebbe anche opportuna la deroga all’obbligo di aggregazione che consente ai Comuni se aderire alle Centrali uniche di committenza o di lavorare in casa con le risorse di cui dispone. Il 70% degli appalti dei piccoli comuni ricadono tra i 200 mila e 1 milione di euro e quasi tutti per interventi di adeguamento delle strutture scolastiche. Il cantiere più importante che il Paese ha bisogno di sbloccare è la ricostruzione e pertanto è fondamentale semplificare le procedure che i Comuni potrebbero prendersi in carico.

In riferimento al tema dei Segretari comunali, ha reputato che si debba trovare una soluzione affinchè i Comuni di fascia inferiore possano gestire problemi complessi per far sì che il Segretario comunale sia in grado di sostenere l’amministratore sul controllo di legittimità degli atti.

In conclusione, ha auspicato che il rapporto tra ANCI e Governo possa produrre risultati positivi in quanto la gente delle città colpite dal terremoto hanno bisogno di risposte urgenti.

Il rappresentante dell’UPI ha sottolineato che le Province vivono moltissime emergenze.  Molti piccoli comuni hanno difficoltà a trovare capacità professionali adeguate per affrontare gli appalti e dunque bisogna potenziare le stazioni appaltanti in modo tale che si velocizzino alcuni meccanismi. Le province lamentano da anni una carenza di personale ed una perdita di potere in termini di efficienza. Dunque, è necessario fornire alle province più personale proprio al fine di rafforzare le stazioni uniche appaltanti.

L’Avv. Fulvio Bonavitacola, Vice Presidente della Regione Campania e in rappresentanza della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, ha rilevato la mancanza di chiarezza di azione nel rispetto della trasparenza e delle regole. Ha apprezzato alcune novità introdotte nel decreto-legge, in particolar modo la scelta di invertire l’ordine di esame della documentazione di gara limitando l’esame della parte amministrativa solamente alle imprese interessate. Ha condiviso la scelta dell’appalto integrato e ha valutato insensato il regime derogatorio.

Luca Ceriscioli, Presidente della Regione Marche e anch’egli in rappresentanza della Conferenza delle Regioni e delle Province autonome, ha proposto sul sisma modificazioni che non comportano spesa. Su tale tematica sono state trascurate la dimensione e l’ordinarietà. Dunque, servono interventi straordinari. Ha chiesto di utilizzare lo strumento della negoziata fino a 5 milioni ovvero pari alla soglia comunitaria. La negoziata è un voler limitare il lavoro di chi vuole assegnare una gara su una serie di imprese in grado di affrontare l’appalto. Ha concluso considerando maturi i tempi per far svolgere il ruolo di  Presidente di Regione ai commissari.

Claudio Di Bernardino, Assessore Lavoro e nuovi diritti, Formazione, Scuola e Diritto allo studio universitario, Politiche per la ricostruzione della Regione Lazio, ha sottolineato, ai fini di evitare un’ulteriore fuga dai territori, l’estrema necessità di installare strutture abitative temporanee. Ha ritenuto che non tutte le risorse del decreto-legge 189/2016 sono state utilizzate e che dunque bisogna porle a disposizione del tema lavoro. Gli amministratori devono usufruire di un pacchetto di agibilità più elevato rispetto a quello che già detengono. Infine ha affermato che il decreto non contiene nulla sul tema del personale.

Il Sen. Ferrazzi (Pd) ha domandato ad ANCI e UPI la loro posizione sull’appalto integrato.

Ha replicato un rappresentante dell’ANCI affermando che l’Associazione ha la stessa posizione delle Regioni sull’appalto integrato, ovvero la necessità di un ritorno alla disciplina ordinaria.

A cura del Dott. A. Zappacosta

Ø  Audizione dei rappresentanti dell’Inail.

Il presidente dell’Inail, Massimo De Felice, ha fatto presente che il decreto in esame rappresenta un testo importante anche per l’Inail per la gestione del suo patrimonio a reddito, di quello ad uso strumentale e per il raggiungimento di finalità sociali che potrebbero essere potenziate con gli investimenti a reddito.

Ha ricordato che, per quanto riguarda tali investimenti, l’Inail agisce su sei ambiti:

–      iniziative immobiliari ad elevata utilità sociale;

–      costruzione di scuole innovative;

–      costruzione di nuovi edifici scolastici su indicazione delle regioni;

–      costruzione di edifici scolastici nelle aree interne;

–      costruzione di edifici destinati ai poli per l’infanzia;

–      interventi urgenti di elevata utilità sociale nel campo dell’edilizia sanitaria.

Ha affermato che tutte queste attività soffrono di difficoltà di realizzazione per la complessità normativa.

Quindi si è soffermato sul decreto sblocca cantieri segnalando alcuni aspetti che sono stati esaminati con attenzione dall’Inail. In particolare: il ritorno ad un unico regolamento attuativo, le modalità di progettazione, le attività incentivabili, il problema dell’affidamento dei lavori sottosoglia, il tema delle verifiche, i criteri di aggiudicazione dell’appalto.

Ha proseguito affermando che va riconosciuto anche un problema di sicurezza, che è una delle caratteristiche di impegno dell’Inail. La gestione degli appalti andrebbe calibrata nella prospettiva di garantire la sicurezza sui luoghi di lavoro e quindi occorrerebbe riflettere sui criteri di modalità legati ai ribassi.

Il direttore generale dell’Inail, Giuseppe Lucibello,  ha ricordato che per quanto riguarda le linee di investimento dell’Inail, dopo gli anni bui delle cartolarizzazioni, queste sono state definite dal Parlamento. In particolare per quanto riguarda le iniziative di utilità sociale, con la legge di stabilità del 2015 era stato previsto lo stanziamento di risorse significative (pari a 1,8 miliardi di euro) ma di fatto è stato possibile utilizzare solo 18 milioni. Questo perché l’attività progettuale non si è sviluppata in modo corretto, ci sono state difficoltà ad acquisire le scuole.

Tra le iniziative di maggior rilievo ne ha ricordate due che però sono ancora in fase di progettazione: la sede dell’Istat nel quartiere di Pietralata a Roma e l’ospedale di Reggio Calabria. Si tratta di due gare che da sole riguardano l’importo di 300 milioni di euro.

Ha ricordato che sono rimasti intonsi gli stanziamenti per scuole innovative, per scuole dell’infanzia, per scuole delle aree interne (circa 650 milioni di euro). Questo perché ad oggi non è stato presentato alcun progetto. Da qui la richiesta dell’Inail di migliorare l’impianto normativo in materia di appalti.

In particolare per quanto riguarda il decreto sblocca cantieri, ha detto che l’Inail ritiene che non sia stata sviluppata bene la disciplina transitoria.

Invece apprezza le novità relative agli affidamenti sottosoglia, forse però si potrebbe fare qualcosa in più per gli affidamenti che vanno dai 200.000 euro fino alla soglia comunitaria.

Il direttore generale ha fatto presente che si dovrebbe ragionare sul fatto che se non vengono presentati progetti per le scuole all’Inail forse dipende dal fatto che i comuni e gli enti locali hanno difficoltà per quanto attiene ai servizi di architettura e ingegneria. Difficoltà che potrebbero aumentare con il ricorso alle procedure aperte.

Ha ricordato che nei primi giorni di gennaio era stato comunicato all’Inail un decreto del Presidente del Consiglio che consegna loro richieste di stanziamento per circa 2,7 miliardi in strutture sanitarie urgenti. Se queste linee di investimento però dovessero riscontrare le difficoltà incontrate per le iniziative di utilità sociale, vorrebbe dire che le strutture ospedaliere non verranno mai consegnate alle diverse realtà locali.

Il Dott. Gasperini ha specificato che le norme di legge relative agli asset di investimento dell’ Inail prevedevano che tutta la parte progettuale fosse in carico agli enti locali, promotori dell’iniziativa, mentre la parte di realizzazione dell’opera fosse in capo all’Inail che al termine della realizzazione avrebbe dovuto concedere in locazione, con contratto di locazione di lunga durata, l’opera pubblica all’ente locale. Ma come detto dal Presidente e dal Direttore generale non è stata realizzata quasi nessuna opera. Il perché risiede nelle difficoltà incontrate dagli enti locali nello sviluppare dei livelli di progettazione tali da consentire all’Inail di fare la gara per realizzare l’opera. Tali difficoltà dei comuni sono state sia di natura finanziaria sia collegate alla mancanza di competenze tecniche.

Queste difficoltà sono state riscontrate non solo nelle iniziative immobiliari ad elevata utilità sociale ma anche in altri percorsi come la realizzazione dei poli per l’infanzia e delle scuole innovative. Per tale ragione l’Inail accoglie favorevolmente la possibilità di ricorrere all’appalto integrato. Infatti questo potrebbe consentire agli enti locali di velocizzare le attività di progettazione.

Ha proseguito affermando che anche l’Inail ha riscontrato le difficoltà delle stazioni appaltanti di arrivare ai progetti esecutivi per poter fare le gare, quindi è stata valutata in modo positivo la previsione di poter andare a gara con il progetto integrato.

Il Dott. Gasperini ha detto che l’ente nutre qualche perplessità per gli appalti sottosoglia. Nello specifico è favorevole alla previsione che per gli affidamenti di lavori tra i 40.000 e i 200.000 euro si ricorra alla procedura negoziata, mentre dai 200.000 euro fino alla soglia si ricorra alla procedura aperta. Però ritiene che avere eliminato la possibilità di fare gare di lavori pubblici fino ad un milione di euro con la procedura negoziata appesantisca i meccanismi per poter realizzare l’opera. A tal proposito ha evidenziato che l’Inail e molte stazioni appaltanti utilizzavano questo range del milione per fare gare con procedure negoziate attraverso la piattaforma tecnologica del MePA di Consip. Piattaforma che funziona molto bene e che accorcia molto i tempi di gara. Quindi l’aver eliminato le procedure negoziate, significa che tutte le stazioni appaltanti con appalti superiori a 200.000 euro non potranno più usare quella piattaforma.

Ha proseguito ricordando che un’altra problematica riscontrata dall’Inail, già segnalata ai ministeri vigilanti, è legata all’art. 97 del Codice sull’esternalizzazione dei servizi di progettazione di ingegneria e architettura. In tale disposizione si prevede un limite per le procedure negoziate a 100.000 euro anziché a 200.000 come previsto per tutti gli altri servizi. Per l’Inail i due limiti andrebbero uniformati, portandoli entrambi a 200.000 euro. Questo consentirebbe agli enti locali di fare procedure negoziate anche per importi un po’ più alti.

In tema di modalità di aggiudicazione dell’appalto, ha ricordato che il decreto ha stravolto quanto previsto dal codice facendo diventare vincolante la gara al prezzo più basso fino alla soglia europea. A parere dell’Inail invece dovrebbe essere lasciata alle stazioni appaltanti la discrezionalità di scegliere quale gara metter in piedi a seconda dell’opera da realizzare.

Ha detto che l’ente ha apprezzato la possibilità di invertire il procedimento di gara: cioè verificare prima le offerte e poi i requisiti perché si riducono notevolmente i tempi della gara.

Altro aspetto che potrebbe snellire la gara riguarda la trasparenza. A tal proposito ha fatto presente che è stata reintrodotto l’art. 76 ma ciò rappresenta un appesantimento. Ci si dovrebbe limitare alla determinazione di aggiudicazione definitiva.

La sen. De Petris (Misto) ha chiesto se l’Inail ha fatto una valutazione delle nuove norme per quanto riguarda la sicurezza sul lavoro.

Il presidente dell’Inail, Massimo De Felice ha risposto ricordando che il sistema dei massimi ribassi si trasferisce molto spesso in riduzione dei livelli di sicurezza. Questo non rappresenta una novità. Bisognerebbe potenziare il processo dei controlli e della prevenzione ma occorrerebbe anche maggiore collaborazione dei datori di lavoro e dei lavoratori.

Il sen. Mirabelli (PD) ha chiesto se la maggiore liberalizzazione dei subappalti non sia un elemento che crea maggiori difficoltà per quanto riguarda il controllo della sicurezza sul lavoro.

Il direttore generale dell’Inail, Giuseppe Lucibello ha risposto che bisognerebbe definire, per il periodo transitorio, un piano eccezionale per il campo dell’edilizia, dove sono aumentate le denuncie di infortunio, per evitare che si abbia un’elusione degli obblighi relativi alla sicurezza. Ha detto che la circostanza che preoccupa più l’Inail è l’abuso dello strumento del massimo ribasso.

Infine ha detto che loro propongono di responsabilizzare di più le stazioni appaltanti.